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    對于礦山開(kāi)采導致的生態(tài)破壞問(wèn)題，較早的關(guān)注是圍繞土地問(wèn)題，礦山地質(zhì)環(huán)境治理和礦山土地復墾的概念及有關(guān)工程實(shí)踐由來(lái)已久，機構改革后兩項工作合并為礦山生態(tài)修復。在山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的大背景下，礦山生態(tài)修復的工作理念不斷轉變、工作內涵不斷拓展、工作標準不斷提升。從行政管理角度，礦山生態(tài)修復的內涵可以概括為針對礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成地形地貌破壞、土地占用損毀、生態(tài)系統破壞等問(wèn)題，通過(guò)預防控制、自然恢復以及必要的工程治理等綜合措施，達到地質(zhì)環(huán)境安全穩定、損毀土地復墾利用以及生態(tài)功能逐步恢復的目標和效果。

近年來(lái)，我國推動(dòng)了大量廢棄礦山生態(tài)修復治理項目落地，“十三五”期間，國家在汾渭平原、京津冀周邊以及長(cháng)江干支流重點(diǎn)區域部署了歷史遺留礦山生態(tài)修復工程，中央財政安排專(zhuān)項轉移支付支持資金37億元，治理修復廢棄礦點(diǎn)近千處、面積超2.5萬(wàn) km2。但另一方面，我國礦山生態(tài)修復歷史欠賬多，僅依靠中央和各級財政投入已不能滿(mǎn)足，資金問(wèn)題已成為制約礦山生態(tài)修復的瓶頸。

為從不同角度激勵社會(huì )各方力量參與礦山生態(tài)修復，國家陸續制定出臺了一些政策法規。2009年印發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規定》以及2016年多部門(mén)聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見(jiàn)》都提出，國家鼓勵企業(yè)、社會(huì )團體投入資金、資源、資產(chǎn)等要素，參與歷史遺留廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境的治理恢復工作。要破除集體土地流轉、尾礦再開(kāi)發(fā)利用等政策障礙，積極考慮采用PPP模式、第三方治理方式等，構建礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理新模式。隨后，以“開(kāi)發(fā)式治理”為核心的歷史遺留礦山生態(tài)修復探索不斷涌現，但同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題，現有文件多為指導意見(jiàn)，對于治理過(guò)程中的土地、林地等使用和流轉、開(kāi)發(fā)式治理的礦產(chǎn)資源如何處置、修復項目管理等沒(méi)有具體實(shí)施細則。直到2019年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”)，該文件對社會(huì )資本參與礦山生態(tài)修復的具體支持政策進(jìn)行了集中介紹，礦山生態(tài)修復市場(chǎng)化機制的政策和制度框架得以初步建立。各地積極貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，河北、遼寧、江西、甘肅、陜西、貴州、重慶和云南等省份已出臺了實(shí)施辦法，支持社會(huì )資本以參與、合作、特許經(jīng)營(yíng)等多種模式開(kāi)展礦山生態(tài)修復。

    我國市場(chǎng)化方式參與廢棄礦山生態(tài)修復的實(shí)踐經(jīng)驗

    近年來(lái)，圍繞如何吸引市場(chǎng)主體投入生態(tài)保護修復，各地方、各部門(mén)積極開(kāi)展實(shí)踐探索。2020年，自然資源部印發(fā)《社會(huì )資本參與國土空間生態(tài)修復案例(第一批)》，重點(diǎn)介紹了社會(huì )資本參與礦山生態(tài)修復、海洋生態(tài)保護修復、土地綜合整治以及山水林田湖草生態(tài)保護修復的主要做法、運作模式和實(shí)際效果，共10個(gè)案例，其中礦山生態(tài)修復案例有6個(gè)。2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》，鼓勵引導社會(huì )資本對生態(tài)保護修復項目投資到管護等全過(guò)程參與，明確自主投資模式、與政府合作模式以及公益參與模式等參與方式。當前，社會(huì )資本參與礦山生態(tài)修復最常見(jiàn)的方式為政府和社會(huì )資本合作模式(PPP模式)，具體包括特許經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)服務(wù)、股權合作等方式。回報機制以政府付費、可行性缺口補助以及使用者付費為主。在礦山生態(tài)修復過(guò)程中，市場(chǎng)主體的利益來(lái)源主要有以下幾種。

    2.1 礦山尾礦資源化利用

    《意見(jiàn)》明確，對露天開(kāi)采類(lèi)歷史遺留礦山的修復，由于消除地質(zhì)災害隱患、削坡減荷等修復工程，新產(chǎn)生或原地遺留的土石料，可免費用于本工程；確有剩余的，可對外進(jìn)行銷(xiāo)售，收益全部用于本地區生態(tài)修復。例如，云南省賓川縣引入國有企業(yè)整體承包獅子口礦區生態(tài)修復項目，縣政府將削坡造臺產(chǎn)生的廢棄礦山土石料作為國有資產(chǎn)公開(kāi)拍賣(mài)，獲得1.5億元收益；安徽省鳳陽(yáng)縣公開(kāi)拍賣(mài)廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目結余石料約96萬(wàn)t，獲得收益9 320萬(wàn)元。

    2.2 土地指標流轉

    《意見(jiàn)》明確規定，歷史遺留礦山廢棄建設用地恢復為耕地的，通過(guò)驗收后，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。云南省賓川縣積極利用土地增減掛鉤政策開(kāi)展土地指標流轉，在礦區低平處整理出的220畝水田獲得5 000萬(wàn)元的收入。安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項目，在湖周邊形成的可出讓建設用地預計直接收入可達300多億元。

    2.3 與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農業(yè)等相結合

    將廢棄礦山治理與生態(tài)建設、旅游資源開(kāi)發(fā)、景觀(guān)建設、生態(tài)農業(yè)等相結合，通過(guò)生態(tài)升級、產(chǎn)業(yè)植入，繼而產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和生態(tài)效益，多地都進(jìn)行了市場(chǎng)化實(shí)踐探索。《意見(jiàn)》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可以將后續土地使用權交給礦山生態(tài)修復的投資主體。通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)競爭，山東省威海市華夏集團獲得了223畝國有建設用地使用權，用于展館等景區設施及配套的酒店建設。依托地形地勢及修復后的自然生態(tài)系統，華夏城打造了360度旋轉行走式的戶(hù)外演藝節目，截至2019年底，華夏城累計接待游客近2 000萬(wàn)人次。河南省輝縣市五龍山集團按照“荒山治理+旅游開(kāi)發(fā)”的模式，打造出集酒店住宿、水上樂(lè )園、滑雪場(chǎng)等為一體的豫北地區最大的綜合主題樂(lè )園，目前累計接待游客590萬(wàn)人次，實(shí)現旅游綜合性收入約3.6億元。山東省青島市萊西市的九頂莊園，則是在原采礦區建成的集葡萄種植、葡萄酒生產(chǎn)、文化旅游等于一體的生態(tài)農業(yè)的成功案例。

    2.4 光伏發(fā)電

    將光伏與旅游、特色產(chǎn)業(yè)相結合的農光互補、林光互補、漁光互補等新型治理模式在很多采煤沉陷區、尾礦庫不斷涌現。在廢棄礦山上建設光伏發(fā)電項目，不僅能創(chuàng )造可觀(guān)的經(jīng)濟效益，在一定程度上還起到了阻風(fēng)固沙的作用。廣東省平遠縣引進(jìn)天華陽(yáng)光新能源投資有限公司，投資4.5億元，在原尖山礦區租賃土地109.7 km2，建設50 MW的光伏發(fā)電項目。項目建成后，年均發(fā)電量可達5 326萬(wàn)kW·h，并全部并入東石變電站，年產(chǎn)值達5 200多萬(wàn)元。

    廢棄礦山生態(tài)修復市場(chǎng)化面臨的問(wèn)題

    3.1 廢棄礦山建設用地指標交易存在難題

    礦山存量建設用地指標流轉是當前吸引社會(huì )資本參與礦山生態(tài)修復的主要手段，雖然多省份已出臺《意見(jiàn)》實(shí)施辦法，但仍缺乏操作細則，在實(shí)際操作中仍存在一些困難。一是騰退的建設用地指標交易項目立項、驗收等面臨政策障礙，將廢棄礦山生態(tài)修復參照增減掛鉤政策，則政策適用條件、允許省域流轉指標的區域以及收益使用范圍有待進(jìn)一步調整細化。此外，社會(huì )資本如何參與指標交易、獲得項目收益分成以及涉及的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權流轉等具體操作規則也尚未明確。此外，雖然新發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》允許社會(huì )資本將修復區域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后節余指標流轉交易，但按照《意見(jiàn)》規定，從全國來(lái)看，將廢棄礦山修復為農用地，騰退的建設用地指標在省域內調劑使用的通道仍未開(kāi)放。

    3.2 社會(huì )資本投入礦山生態(tài)修復的積極性不夠高

    一是礦山生態(tài)修復項目投入資金大、投資周期長(cháng)、預期回報不確定性高。現階段，修復后土地資源的再開(kāi)發(fā)利用或土地指標收益是地方政府吸引社會(huì )資本的主要方式，在運作模式上主要采取合作協(xié)議方式。一旦協(xié)議簽署不明晰、地方政府未能按約定支付服務(wù)費用，預期回報將難以實(shí)現，導致企業(yè)缺乏信心，投資吸引力減弱。二是各地廢棄礦山的位置、可開(kāi)發(fā)利用程度等參差不齊，在政府財政資金不足、交通區位差、不具備后續商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值的廢棄礦山，社會(huì )資本參與積極性較差，中西部地區尤為突出。三是地方政府在市場(chǎng)化方式推動(dòng)礦山生態(tài)修復時(shí)多偏向國有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)融資成本高、參與較難。

    3.3 綠色金融助力礦山生態(tài)修復仍需完善

    近年來(lái)，我國開(kāi)始陸續出臺涉及綠色信貸、綠色債券、綠色保險等一系列政策性文件，綠色金融工具為礦山生態(tài)修復提供了資金，但在發(fā)展過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。一是缺乏法律指導，由于對綠色金融發(fā)展的認識與實(shí)踐起步較晚，其法律法規及配套體系尚未完善。二是綠色金融的第三方服務(wù)機構及配套制度體系發(fā)展落后，如征信服務(wù)機構缺失，以生態(tài)保護修復項目為核心的金融生態(tài)體系尚未建立。三是項目信息披露不規范等問(wèn)題，綠色金融市場(chǎng)透明度低，金融機構開(kāi)展投融資風(fēng)險、效益評價(jià)的需求難以滿(mǎn)足，也導致融資成本難以降低。

    市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的建議

    完善建設用地指標交易政策。加大歷史遺留廢棄礦山存量建設用地盤(pán)活力度，研究探索將廢棄礦山修復為農用地，騰退建設用地指標省域內流轉的可能性。完善增減掛鉤或歷史遺留工礦廢棄地復墾利用政策，理順礦山生態(tài)修復與增減掛鉤、工礦廢棄地復墾項目的關(guān)系。制定完善指標流轉交易制度和管理細則，簡(jiǎn)化交易程序。此外，為進(jìn)一步激發(fā)社會(huì )資本參與廢棄礦山生態(tài)修復的積極性，在指標授權、項目驗收等配套措施完善、規范的基礎上，可積極探索政府回購(收儲)模式或企業(yè)持土地指標交易模式，可探索在銀行設立第三方監管專(zhuān)用賬號，將收益直接劃給投資人。

地方政府肩負歷史遺留廢棄礦山修復的職責，因此政府須制定相應的法律法規和政策標準、提供必要的財政資金、履行監督等方面的行政職能，并為礦山生態(tài)修復創(chuàng )造市場(chǎng)需求。一是要加強歷史遺留廢棄礦山調查評價(jià)工作，為礦山修復提供數據基礎。二是加強項目質(zhì)量監管，對修復前后自然資源和生態(tài)系統質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，防范失控風(fēng)險。三是對采用新技術(shù)進(jìn)行生態(tài)修復的投資者要給予資金支持或政策優(yōu)惠。此外，社會(huì )資本參與礦山生態(tài)修復的積極性受風(fēng)險性、投資回報率、投入成本、行業(yè)前景等方面的影響，因此政府須提供具體且實(shí)在的項目機會(huì )，充分評估風(fēng)險和收益并適度讓利，才能實(shí)現“共贏(yíng)”。

    建立健全綠色金融體系。一是進(jìn)一步完善金融、財政、環(huán)保等配套政策和相關(guān)法律法規。二是建立完善適合礦山生態(tài)修復的第三方服務(wù)機構和配套制度體系，保障市場(chǎng)主體投融資權益。三是建立健全環(huán)境信息依法強制性披露制度，引導咨詢(xún)機構提供服務(wù)，為廢棄礦山生態(tài)修復項目投融資提供信息，降低信息搜索成本。四是創(chuàng )新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極探索環(huán)境權益抵質(zhì)押融資，構建多層次綠色金融市場(chǎng)體系。